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Wann soll der Staat ins „freie Spiel des Marktes“ eingreifen?

Die Soziale Marktwirtschaft stellt eine beständige Gestaltungsaufgabe dar. Die Bürgerinnen und Bürger eines Landes müssen vor diesem Hintergrund in der Lage sein, mündige Urteile zu fällen hinsichtlich der Frage, wie verschiedene Kräfte in dieser Wirtschaftsordnung austariert werden sollen. Häufig geht es hierbei um das Urteil, wie viel man dem ‚freien Spiel des Marktes‘ überlassen möchte und wann man von staatlicher Seite aus eingreifen sollte. Prof. Dr. Franziska Birke zeigt in ihrem Beitrag, welche inhaltlichen und methodischen Herausforderungen beachtet werden müssen, wenn Fragen der Wettbewerbs- und Ordnungspolitik im Unterricht behandelt werden.

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Wann soll der Staat in einen Markt eingreifen? Aus ökonomischer Sicht gilt es dabei zu beurteilen, ob auf den betrachteten Märkten Wettbewerb herrscht oder nicht. Denn Märkte haben vorteilhafte Eigenschaften, wenn dort Wettbewerb herrscht: Die Anbieter werden in ihrem Verhalten von der Konkurrenz diszipliniert. Konsumenten kommen somit in den Genuss niedriger Preise. Die Qualität ist an ihre Bedürfnisse angepasst. Und auch die Gesamtwohlfahrt ist so hoch wie möglich, weil die Ressourcen auf Märkten so nutzenstiftend wie möglich eingesetzt werden.

Dieser grundsätzlich positive Blick auf die Wirkung von Wettbewerb bedeutet aber nicht, dass aus ökonomischer Sicht staatliches Eingreifen auf Märkten niemals notwendig wäre. Aus den Fällen, in denen staatliches Eingreifen notwendig werden kann, seien zwei herausgegriffen:

Beispiel 1: Es liegt kein funktionsfähiger Wettbewerb vor

Der Wettbewerb funktioniert nicht, weil einzelne Anbieter in der Lage sind, Gewinne zu erzielen, die nicht auf herausragender Leistung im Wettbewerb beruhen. Eine solche Situation ist eine Folge von Marktmacht. Haben Anbieter Marktmacht, steigt in aller Regel der Preis – es sinken die Qualität, die gesamte Wohlfahrt, die Effizienz. In diesem Fall muss der Staat eingreifen, um entweder die Funktionsfähigkeit des Wettbewerbs zu schützen oder Unternehmen daran zu hindern, ihre Marktmacht auszuüben. Dies ist das Feld der Wettbewerbspolitik. Prominente aktuelle Beispiele sind Verfahren gegen Facebook und Amazon oder die Prüfung der Fusion von E.on und innogy. Die Herausforderung für die Wettbewerbspolitik ist es zu erkennen, wann ein solches Marktmachtproblem vorliegt. Dies ist oft nicht so einfach, weil der Wettbewerbsbehörde die hierfür nötigen Informationen nicht ohne weiteres zur Verfügung stehen.

Beispiel 2: Es liegt zwar funktionsfähiger Wettbewerb vor, aber das Ergebnis ist gesellschaftlich nicht erwünscht

Es gibt aber auch Fälle, in denen der Wettbewerb zwar funktioniert – dies aber zu gesellschaftlich unerwünschten Konsequenzen führt. Auch in solchen Fällen kann der Staat eingreifen. Dies gehört z. B. zum Feld der Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik sowie der Ordnungspolitik. Beispielsweise verlangt der Wettbewerb von allen Akteuren, sich der Konkurrenz zu stellen. Das bietet wiederum die Möglichkeit, im Wettbewerb zu scheitern – selbst wenn man sich über alle Maße ‚anstrengt‘. Dieses unabdingbare Charakteristikum des Wettbewerbs führt zu der Frage nach der sozialen Absicherung, z. B. bei Insolvenzen. Die Herausforderung besteht aber darin abzuschätzen, wann soziale Absicherungen den Wettbewerb so aushebeln, dass er seine zentralen Funktionen nicht mehr erfüllen kann. Ein Beispiel hierfür sind Fälle wie die Pleiten von Thomas Cook oder Schlecker, in denen entschieden werden muss, ob Unternehmen und deren Arbeitnehmer durch staatliche Maßnahmen aufgefangen werden. Wenn allerdings Unternehmen damit rechnen können, bei Misserfolg aufgefangen zu werden, reduziert das den Antrieb, im Wettbewerb zu bestehen. Man kann nicht von einer einzigen gültigen fachlichen Sicht darauf sprechen, wie sehr soziale Absicherung die Funktionseigenschaften der Marktwirtschaft untergräbt. Man kann aber die Spannungsfelder identifizieren, die sich durch derartige Eingriffe auftun.

Unterrichtliche Umsetzung: Inhaltliche Herausforderungen

Mündiges Urteilen zur Frage, wann das Wettbewerbsprinzip staatliches Eingreifen erfordert, bedarf eines breiten fachlichen Fundaments. Dieses Fundament wird in den Curricula für den Wirtschaftsunterricht bzw. für verschiedene Verbundfächer mit wirtschaftsbezogenen Anteilen in den Bundesländern an verschiedenen Stellen aufgeführt: Sei es bei der Analyse der Preisbildung auf Märkten und der Diskussion der Notwendigkeit staatlichen Eingriffs bei Monopolen, Oligopolen und Kartellen, bei der Beurteilung verbraucherpolitischer Eingriffe, oder bei der Beurteilung der Auswirkung anderer staatlicher Eingriffe auf Märkte.

Die oben skizzierten Themen der Wettbewerbspolitik sowie der Ordnungspolitik bringen für den Unterricht dabei verschiedene spezifische inhaltliche Anforderungen mit sich:

Um die Herausforderungen der Wettbewerbspolitik nachvollziehen zu können, muss der Modellrahmen der Preisbildung bei Wettbewerb vertieft betrachtet und ‚aufgeschnürt‘ werden: Welche Güter oder Dienstleistungen zählen alle zu ‚dem Markt‘, der betrachtet wird? Welche Unternehmen stehen folglich in Konkurrenz zueinander? Ist es für neue Anbieter möglich, auf diesen Markt zuzutreten? Wann liegt funktionsfähiger Wettbewerb vor? Wenn man sich im Unterricht mit der Preisbildung auf Märkten beschäftigt, werden diese Fragen als beantwortet vorausgesetzt („Die Angebotskurve auf dem Markt für Eier…“, „sie stehen im Wettbewerb zueinander…“). Das wettbewerbspolitische Instrumentarium ist jedoch nötig, um diese Antworten überhaupt erst zu finden. Dabei wird deutlich, dass die Realität meist komplexer ist, als das Modell es einfängt. Es kann aber auch deutlich werden, dass die im Modell nötige Vereinfachung der Realität dabei hilft, erstaunlich viele reale Fälle plausibel zu erklären – z. B. setzt das Modell der Preisbildung bei Wettbewerb voraus, dass es sehr viele kleine Anbieter gibt. Dies trifft auf realen Märkten häufig nicht zu. Wettbewerbspolitische Analyseinstrumente zeigen aber, dass Wettbewerb selbst dann funktionsfähig sein kann, wenn es wenige Anbieter auf einem Markt gibt. Das Modell der Preisbildung bei Wettbewerb kann also auch Fälle mit weniger Anbietern beschreiben. Die Auseinandersetzung mit wettbewerbspolitischen Fragen kann somit helfen, das Modell der Preisbildung vertieft zu verstehen.

Um die angesprochenen ordnungspolitischen Herausforderungen nachvollziehen zu können, müssen Auswirkungen eines (Nicht-)Eingriffs aus Sicht verschiedener Akteure nachvollzogen werden. Es muss reflektiert werden, dass staatliches Eingreifen regelbasiert erfolgen sollte, und es müssen die möglichen Spannungsfelder, wie z. B. zwischen dem Wettbewerbsprinzip auf der einen Seite und sozialer Absicherung auf der anderen Seite, identifiziert und in ihrem Rahmen abgewogen werden. Diese mehrperspektivische Urteilskompetenz kann wiederum als Grundlage bei der Auseinandersetzung mit einem breiten Feld an ordnungspolitischen Fragen dienen.

Unterrichtliche Umsetzung: Methodische Herausforderungen

In allen genannten Fällen bietet sich die Auseinandersetzung mit aktuellen politischen Fällen und Entscheidungen an. Allerdings muss bei der Auseinandersetzung mit Fallbeispielen immer bedacht werden, dass im Rahmen des Unterrichts von konkreten Kontexten auch abstrahiert werden muss, um die generellen Fragen zu reflektieren, die in den betrachteten Fällen zum Ausdruck kommen. Denn Forschung in verschiedenen Fachdidaktiken zeigt, dass Schülerinnen und Schüler häufig in ihrem Urteil von dem gewählten Beispiel beeinflusst werden, ohne dies ausreichend zu reflektieren und ohne dass dies aus fachlicher Sicht angemessen ist. Diese Kontextsensibilität im Urteil sollte im Unterricht ebenfalls reflektiert werden: Was unterscheidet verschiedene Fälle von Marktmachtmissbrauch bzw. was ist ihnen gemeinsam (z. B. Facebook (2019) vs. Microsoft (2004) vs. Amazon (2019))? Was unterscheidet verschiedene Fälle von Unternehmensrettungen bzw. was ist ihnen gemeinsam (z. B. Thomas Cook (2019) vs. Air Berlin (2017) vs. Schlecker (2012))? Wird der Einfluss des Kontextes auf das Urteil im Unterricht nicht reflektiert, ist zu befürchten, dass eine fachlich fundierte Sicht nicht erreicht wird. Dies ist bei der methodischen Umsetzung zu bedenken. Wie eine unterrichtliche Umsetzung unter Berücksichtigung Kontextsensibilität aussehen kann, zeigt das Material des Monats „Soll der Staat Wettbewerbsverlierer absichern?“.

Über die Autorin

Franziska Birke ist Professorin für Wirtschaftspädagogik. Sie ist verantwortlich für die Ausbildung der Wirtschaftslehrpersonen (B.Ed. und M.Ed.) an der Pädagogischen Hochschule Freiburg. In ihrer Forschung beschäftigt sie sich u. a. damit, wie ordnungspolitische Urteilskompetenz gefördert werden kann.

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