Plastik bedroht die Weltmeere, Luftverschmutzung und Wetterextreme zerstören ganze Lebensräume: Je deutlicher sich Umweltschäden rund um den Globus zeigen, desto lauter werden die Rufe nach entschiedenen Reaktionen der Politik – wöchentlich zu hören etwa auf „Fridays-for-Future“-Demonstrationen. Naturschützer und Ökonomen diskutieren über die Wirkung von Maßnahmen wie dem von der EU beschlossenen Plastikverbot, das 2021 in Kraft tritt. Beim Vermitteln der Hintergründe unterstützt das aktuelle Material des Monats. Welche ökonomischen Instrumente der Umweltpolitik jüngst in den Fokus gerückt sind, erläutert Wirtschaftsjournalistin Miriam Binner.
Wie eine Ohrfeige liest sich eine aktuelle Stellungnahme der EU-Kommission zu den deutschen Klimaplänen: „Mit den bestehenden Politiken und Maßnahmen, die im Entwurf des nationalen Plans skizziert sind, ist Deutschland nicht auf Kurs“, lautet die Einschätzung zur Umsetzung der EU-Klimaziele im Juni. Für die Bundesrepublik bis 2030 anvisiert: eine Reduzierung der Treibhausgasemissionen um 38 Prozent im Vergleich zum Jahr 2005.
Wie hoch der Druck in Sachen Klimaschutz inzwischen ist, zeigen auch die jüngsten Vorstöße der Großen Koalition in Berlin. SPD-Umweltministerin Svenja Schulze drückt aufs Gas: Einige Punkte des Mitte Oktober verkündeten Klimapakets sollen Ende des Jahres als Gesetz in Kraft treten. Vorgesehen sind unter anderem günstigere Bahntickets sowie höhere Steuern auf Flugtickets.
Das Augenmerk liegt nun insbesondere auf dem Emissionshandel, den Union und SPD im Klimaschutz gegenüber einer Steuer auf den Ausstoß von Treibhausgasen vorziehen.
Zwei Wege über den Markt
Beide Instrumente zielen darauf ab, einen Anreiz für die Wirtschaft zu setzen, etwa Treibhausgasemissionen wie Kohlenstoffdioxid (CO2) zu reduzieren. Sowohl der Handel mit Emissionszertifikaten oder Verschmutzungsrechten als auch die CO2-Steuer sind demnach marktorientierte Instrumente der Umweltpolitik – von Ökonomen entwickelte Wege zur Bekämpfung des Klimawandels. Im vergangenen Jahr ging sogar der Wirtschaftsnobelpreis mit William D. Nordhaus an einen US-amerikanischen Umweltökonomen, der unter anderem die wirtschaftlichen Folgen des Temperaturanstiegs auf der Erde berechnet hat – eine Basis auch für die im Pariser Klimaabkommen festgelegte Zwei-Grad-Obergrenze für die Erderwärmung.
Der Emissionshandel, seit 2005 in der EU in Kraft und von der Union bevorzugter Weg, funktioniert über zwei Stellschrauben: einerseits über eine staatlich festgelegte Obergrenze für den Treibhausgasausstoß („Cap“), nach der sich die Menge der – idealerweise – knappen Zertifikate für jede emittierte Tonne CO2-Äquivalente richtet. Andererseits über den Handel mit diesen Berechtigungen („Trade“). Einen Teil der Zertifikate bekommen Industrie- und Energieanlagen wie Kraftwerke, Stahlwerke und Raffinerien kostenlos zugeteilt, ein anderer Teil wird versteigert. In Deutschland ist dafür die deutsche Emissionshandelsstelle (DEHSt) zuständig. Indem sich die Zertifikate beispielsweise an Börsen handeln lassen, werden die klimaschädlichen Emissionen mit einem Preis versehen – der Unternehmen hin zu Investitionen in umweltfreundlichere Verfahren oder Anlagen lenken soll.
Das Problem: In der Realität fahren die Preise Achterbahn, was in der Wirtschaft für Unsicherheit sorgt. So führte in der Vergangenheit ein Überangebot an Emissionsrechten in der EU zu entsprechend niedrigen Preisen. 2013 zeitweise auf unter drei Euro pro Tonne CO2-Äquivalent abgerutscht, geht es langsam wieder aufwärts. Im Jahr 2018 lag der Durchschnittspreis laut Umweltbundesamt (UBA) bei rund 16 Euro, für Mitte 2019 meldet die Behörde einen Preis von 28 Euro. Zum Vergleich: Die Bewegung „Fridays-for-Future“ hält erst 180 Euro pro Tonne für angemessen. Was den erhofften Effekt in einigen Bereichen angeht, fällt eine aktuelle UBA-Analyse ernüchternd aus: „In der Industrie ist das Preissignal noch zu gering, um wirksame Anreize für emissionsmindernde Investitionen zu schaffen“, schreibt Deutschlands zentrale Umweltbehörde im April.
Um doch noch an die Klimaziele für 2030 heranzukommen, setzt die Berliner Koalition in ihrem Klimapaket auf einen nationalen CO2-Preis auch für die Bereiche Verkehr und Heizen. So sollen Heiz- und Kraftstoffe teurer werden. Umweltökonomen halten den geplanten Preis von zehn Euro pro Tonne im Jahr 2021 jedoch für deutlich zu niedrig und sprechen von „Kosmetik“ – Benzin etwa dürfte sich dabei nur um niedrige einstellige Cent-Beträge erhöhen.
Eine CO2-Steuer, wie von der SPD in den Verhandlungen ursprünglich anvisiert, hätte im Gegensatz zum Handel mit Verschmutzungsrechten laut Umweltministerin Schulze die Vorteile, weniger Verwaltungsaufwand mit sich zu bringen und schneller umsetzbar zu sein. Als die kosteneffizienteste Möglichkeit, um den Ausstoß von Klimagasen zu beschränken, bezeichnete die CO2-Steuer im vergangenen Jahr auch Clemens Fuest, Präsident des Ifo-Instituts, im „Handelsblatt“. Kritik an einer nationalen Steuer-Lösung äußerte dagegen etwa der Wirtschaftsweise Christoph M. Schmidt, wie der „Tagesspiegel“ berichtete. Er befürchtet demnach, dass Emissionen durch eine Steuer nicht sinken, sondern sich ins Ausland verschieben.
Erste Ideen zur Bepreisung von negativen Umweltfolgen durch Produktion und Konsum, sogenannter externer Effekte, formulierte der britische Ökonom Arthur Cecil Pigou bereits Anfang des 20. Jahrhunderts. Nach ihm benannt ist die „Pigou-Steuer“, die Verursacher von Klimafolgen an den entstandenen Kosten für die Gesamtwirtschaft beteiligt. Der Gedanke spielt bis heute eine wichtige Rolle: „Die Bepreisung von CO2 ist der entscheidende Hebel, um den Klimagasausstoß wirklich zu senken“, sagte kürzlich der Klimaexperte Michael Pahle vom Potsdam-Institut für Klimafolgenforschung der „Neuen Osnabrücker Zeitung“.
Vorschriften und Verbote: Die ordnungsrechtlichen Instrumente
Ob Müllvermeidung, Recycling oder Schutz von Pflanzen- und Tierarten: Die Umweltpolitik erstreckt sich weit über den Klimaschutz hinaus – und regelt viele Teilbereiche über Vorschriften und Verbote.
Einige aktuelle Beispiele: Ab 2026 will die Koalition laut Klimapaket den Einbau von Ölheizungen verbieten. Um die Luftverschmutzung in den Griff zu bekommen, drohen beispielsweise bei zu hohen Stickoxid-Werten auf den Straßen Fahrverbote für ältere Diesel-Fahrzeuge. Um der Flut an Plastikmüll zu begegnen, hat das EU-Parlament im Frühjahr eine Richtlinie abgesegnet, die einige Einwegprodukte ab 2021 verbietet. Insgesamt verursachen die Europäer pro Jahr 25 Millionen Tonnen an Kunststoffabfällen, so Zahlen der EU-Kommission. Vizepräsident Frans Timmermans sieht einen Fortschritt hin zu mehr Recycling erreicht: „Mit der EU-Strategie für Kunststoffe treiben wir ein neues, stärker kreislauforientiertes Geschäftsmodell voran“, sagte der Politiker aus den Niederlanden im vergangenen Jahr.
Noch müssen die EU-Mitgliedstaaten das Plastikverbot in nationales Recht umsetzen. Verbannt werden sollen vor allem Produkte aus Kunststoff, für die es umweltfreundlichere Alternativen gibt. Dazu gehören beispielsweise Teller, Trinkhalme, Besteck oder Wattestäbchen – Hersteller experimentieren inzwischen mit Materialien wie Glas oder Bambus.
Das Verbot soll nach dem Willen der EU den CO2-Ausstoß verringern sowie Umweltschäden in Milliardenhöhe vorbeugen. Umweltexperten zweifeln jedoch am Effekt der Maßnahme: „Will man insgesamt weniger Plastikabfall erreichen, hilft das Verbot von Strohhalmen oder Einweggeschirr wenig“, lässt sich Henning Wilts, Leiter des Forschungsbereichs Kreislaufwirtschaft am Wuppertal Institut für Klima, Umwelt, Energie von der „WirtschaftsWoche“ zitieren. Er sieht eine Reduktion nur von „marginalen Mengen“ im Vergleich zum gesamten Müllaufkommen. Wie das EU-Verbot von Einwegplastik genau wirkt und welchen Stellenwert nachhaltiger Konsum für den Umweltschutz hat, analysieren Schülerinnen und Schüler mit Hilfe des Materials des Monats.
