Hat die internationale Arbeitsteilung in der Zeitenwende eine Zukunft? Und was bedeuten die handelspolitischen Umbrüche für Deutschland und Europa? Anhand von drei Zäsuren zeichnet Dr. Andreas Baur, stellvertretender Leiter des Zentrums für Außenwirtschaft am ifo Institut in München, grundlegende Änderungen in den weltwirtschaftlichen Rahmenbedingungen nach und erläutert, warum internationale Arbeitsteilung nicht per se ein Auslaufmodell darstellt und wie durch Diversifizierung einseitige Abhängigkeiten zukünftig verringert werden können.
Von „Zeitenwende“ und „Epochenbruch“ ist derzeit so häufig die Rede, dass diese Begriffe zunehmend abgenutzt wirken. Doch es fällt schwer, treffendere Worte für die strukturellen Umbrüche zu finden, die die Weltwirtschaft innerhalb eines einzigen Jahrzehnts erlebt hat. Besonders gut zeigt sich das an Schlagworten wie „Resilienz", „Geopolitik“ bzw. „Geoökonomie", „Wirtschaftssicherheit" oder „Handelskrieg", die die handelspolitische Debatte aktuell prägen. In der Hochphase der „Hyperglobalisierung“ vor 2016 waren sie praktisch kein Thema. Damals schien sich die Handelspolitik vor allem um technokratische Fragen zu drehen. Das regelbasierte Welthandelssystem galt als Selbstverständlichkeit und der Trend zu immer stärkerer wirtschaftlicher Integration beinahe als Naturgesetz. Diese Gewissheiten sind verflogen.
Was die internationale Arbeitsteilung leistet
Im Kern bedeutet internationale Arbeitsteilung, dass sich Länder und Unternehmen auf die Bereitstellung jener Güter und Dienstleistungen fokussieren, bei denen ihre relativen Stärken liegen, und diese über den Welthandel miteinander austauschen. Aus dieser Spezialisierung entstehen Wohlstandsgewinne: Ressourcen werden weltweit produktiver genutzt, Unternehmen erreichen größere Absatzmärkte, und Verbraucherinnen und Verbraucher profitieren von mehr Vielfalt und niedrigeren Preisen. Gerade Deutschland ist in besonderem Maße verflochten: Rund 30 Prozent des deutschen Bruttoinlandsprodukts hängen direkt oder indirekt von der Nachfrage aus dem Ausland ab, in der Industrie ist es sogar mehr als die Hälfte. Zugleich besteht ein beträchtlicher Teil der deutschen Exporte selbst aus importierten Vorleistungen. Das zeigt, wie eng Im- und Export in den heutigen, länderübergreifenden Wertschöpfungsketten miteinander verwoben sind. Genau diese Offenheit wird inzwischen aber zunehmend kritisch hinterfragt. Drei Zäsuren markieren den Weg dorthin.
Drei Zäsuren
Die erste Zäsur lässt sich mit dem Brexit-Referendum 2016 und dem unter US-Präsident Donald Trump ausgelösten Handelskrieg mit China in Verbindung bringen. Beide Ereignisse zeigten deutlich, dass Protektionismus und ökonomischer Nationalismus auch in westlichen Industrieländern schnell an Popularität gewinnen können. Zölle und Handelskonflikte standen plötzlich wieder auf der handelspolitischen Tagesordnung. Eine Lehre daraus: Globalisierung ist kein Selbstläufer, sondern hängt entscheidend von politischen Rahmenbedingungen ab, die sich leicht ändern und sogar zurückdrehen lassen.
Die zweite Zäsur folgte mit der Corona-Pandemie. Die durch die Pandemie hervorgerufenen weltweiten Lieferkettenstörungen führten die Verwundbarkeit eng getakteter, grenzüberschreitender Produktionsnetzwerke schlagartig vor Augen. Auf einmal stand ein vermeintlicher Zielkonflikt im Raum: hier die Effizienz der internationalen Arbeitsteilung, dort die Resilienz, also die Widerstandsfähigkeit der eigenen Wirtschaft. Begriffe wie „Reshoring“ und „Nearshoring“, die Rückverlagerung der Produktion ins eigene Land oder zumindest in dessen Nähe, machten die Runde und versprachen, im Krisenfall verlässlicher zu sein als weit verzweigte globale Lieferketten.
Die dritte Zäsur war schließlich der russische Angriffskrieg gegen die Ukraine, dessen Auswirkungen die europäische Wirtschaft besonders stark trafen. Mit dem Abbruch der russischen Gaslieferungen wurde u. a. für Deutschland schmerzhaft deutlich, wie schnell sich Handelsbeziehungen als Waffe instrumentalisieren lassen. Im heraufziehenden Zeitalter der Geoökonomie werden wirtschaftliche Verflechtungen zunehmend zum politischen Druckmittel: auf russischer Seite das Gas, auf westlicher Seite gezielte Sanktionen und Exportverbote.
Seither haben sich die Entwicklungen nochmals beschleunigt. Der protektionistische „Furor“ der zweiten Trump-Administration richtet sich nicht mehr nur gegen China, sondern trifft die gesamte Weltwirtschaft. Faktisch verhalten sich die USA inzwischen, als gehörten sie der Welthandelsorganisation (WTO) gar nicht mehr an. Und auch Europa gerät immer häufiger ins Visier, wenn Handelsbeziehungen als Waffe eingesetzt werden, etwa durch chinesische Exportkontrollen für Seltene Erden und andere kritische Rohstoffe.
Was bedeutet das für Europa?
Welche Konsequenzen haben diese Entwicklungen für die europäische Handelspolitik, und wie sollte sich Europa angesichts der veränderten Rahmenbedingungen positionieren? Stehen wirtschaftliche Offenheit und Sicherheit dabei zwangsläufig im Widerspruch? Nicht jede Handelsverflechtung stellt gleich ein Risiko dar. Ein zentraler Fokus der Debatte liegt daher auf kritischen Abhängigkeiten oder sogenannten „Chokepoints", also strategischen Flaschenhälsen. Kritisch werden solche Abhängigkeiten vor allem dann, wenn zwei Bedingungen erfüllt sind: zum einen, wenn ein Produkt nur von einem oder sehr wenigen Lieferländern bezogen wird, und zum anderen, wenn sich das Produkt selbst nur schwer ersetzen lässt. Dann können bereits einzelne Lieferausfälle hohe Kosten verursachen, und es entsteht geoökonomisches Erpressungspotenzial.
In der Diskussion schwingt häufig die Annahme mit, dass ein teilweiser Rückzug aus der internationalen Arbeitsteilung an dieser Stelle unvermeidbar sei. Ein stärkerer Fokus auf die inländische Produktion, ein Revival der Industriepolitik oder „Made in Europe“-Vorgaben stehen in Brüssel und Berlin vor diesem Hintergrund weit oben auf der Agenda. Doch letztlich ist das eine Verengung der wirtschaftspolitischen Handlungsmöglichkeiten, die nicht nur hohe wirtschaftliche Kosten zur Folge haben kann, sondern auch protektionistischen Partikularinteressen einzelner Unternehmen und Branchen die Tür öffnet. Im schlimmsten Fall könnte dies dazu führen, dass Europa selbst zum weiteren Zerfall des offenen, regelbasierten Welthandels beiträgt.
Beim Abbau kritischer Abhängigkeiten ist entscheidend, dass alle wirtschaftspolitischen Optionen sorgfältig gegeneinander abgewogen werden. Das zeigt sich am Beispiel von Solarpaneelen, von denen rund 95 Prozent der EU-Importe aus China stammen. Die Diagnose einer hohen Abhängigkeit ist hier zweifellos richtig, doch eine subventionierte Inlandsproduktion würde an dieser Stelle allein nur bedingt weiterhelfen, da viele der nötigen Vorprodukte und Rohstoffe ebenfalls aus China kommen. Zum Abbau der Abhängigkeit stehen jedoch mehrere, oft günstigere Instrumente bereit, die sich auch miteinander kombinieren lassen. So kann eine gezielte staatliche Lagerhaltung kurzfristige Verwerfungen abfedern und ist deutlich kostengünstiger als der umfassende Aufbau eigener Produktionskapazitäten. Auch ein verbessertes Recycling kann Abhängigkeiten in diesem Kontext spürbar reduzieren. Ein anderes Beispiel sind Sicherheitsrisiken bei kritischer Infrastruktur, etwa in Telekommunikationsnetzen oder bei Hafenkränen. Diesen Risiken sollte man gezielt mit klarer und transparenter Regulierung und – als ultima ratio – auch mit Verboten einzelner Anbieter begegnen. Halbherzige industriepolitische Ansätze helfen hier kaum weiter.
Diversifizierung statt weniger Globalisierung
Diese Beispiele zeigen, dass ein pauschaler Rückzug aus der internationalen Arbeitsteilung per se nicht die beste Antwort ist bzw. sein kann. Bei vielen Abhängigkeiten liegt der Schlüssel vielmehr nicht in weniger, sondern sogar in mehr Handel. Denn um sich aus der Abhängigkeit von einem dominanten Lieferanten zu lösen, hilft in vielen Fällen Diversifizierung, und die umfasst nicht nur heimische Quellen, sondern gerade auch zusätzliche Handelspartner. Je breiter die Bezugsquellen gestreut sind, desto geringer ist das Risiko eines kompletten Ausfalls oder einer geoökonomischen Erpressung.
Dabei lohnt es sich in Erinnerung zu rufen, dass die Weltwirtschaft nicht nur aus den großen Playern USA und China besteht, die sich derzeit vielfach offen über die regelbasierte Handelsordnung hinwegsetzen und wirtschaftliche Verflechtungen offensiv instrumentalisieren. Zusammen kommen diese beiden Volkswirtschaften lediglich auf rund ein Viertel des Welthandels. Der weitaus größere Anteil verteilt sich dagegen auf eine Vielzahl anderer Länder und aufstrebender Mittelmächte, die ungebrochen ein großes Interesse an einem regelbasierten Handel haben. Die Beziehungen zu genau diesen Partnern zu vertiefen, etwa durch neue Handelsabkommen, sollte für Europa Priorität haben. In einer Weltwirtschaft, in der die Regeln der WTO immer stärker erodieren, schaffen solche Abkommen Verlässlichkeit, erleichtern europäischen Unternehmen die Diversifizierung ihrer Liefer- und Absatzmärkte und können zugleich spürbare Wachstumsimpulse setzen.
Wie groß dieses Potenzial ist, zeigt eine aktuelle Studie des ifo Instituts. Sie untersucht die Wirkung einer europäischen „Freihandelsoffensive“ mit sieben Handelspartnern, mit denen die EU derzeit verhandelt oder vor kurzem Abkommen abgeschlossen hat, darunter die Mercosur-Staaten, Indien, Indonesien und Australien. Das Ergebnis ist bemerkenswert: Neue Abkommen mit diesen Ländern könnten die negativen Effekte der protektionistischen US-Zollpolitik für die deutsche und europäische Wirtschaft nicht nur ausgleichen, sondern sogar überkompensieren. Besonders profitieren würde die exportorientierte Industrie in Deutschland, von der Chemie über den Maschinenbau bis zur Automobilbranche.
Kein Auslaufmodell
Die weltwirtschaftlichen Rahmenbedingungen haben sich im vergangenen Jahrzehnt grundlegend verändert, und die geopolitische bzw. geoökonomische Dimension des internationalen Handels lässt sich nicht länger ignorieren. Daraus folgt aber nicht, dass die internationale Arbeitsteilung per se ein Auslaufmodell ist. Europa ist gerade jetzt gefordert und hat die Chance, mit einer engagierten Handelspolitik neue Allianzen zu schmieden und die künftige Welthandelsordnung aktiv mitzugestalten.
